Le permis de construire de la centrale de Weinbourg validé par le tribunal administratif de Strasbourg
Analyse du jugement du Tribunal administratif de Strasbourg du 19 décembre 2024 (n° 2403209)
Le contexte : un projet agrivoltaïque expérimental au cœur du Piémont vosgien
À Weinbourg, dans le Bas-Rhin, la société Le Parc solaire de Weinbourg a obtenu le 5 mars 2024 un permis de construire délivré par la préfète du Bas-Rhin, portant sur la réalisation d’une centrale agrivoltaïque expérimentale sur 26,55 hectares de terres agricoles, au lieu-dit Ferme du Furstweg. Le projet consiste à implanter des panneaux photovoltaïques sur des parcelles céréalièreas converties à l’élevage ovin, en zone AE du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du pays de Hanau.
| Un site sensible : Le terrain est situé au sein de la ZNIEFF de type II « Paysage de collines avec vergers du pays de Hanau », au sud du Parc naturel régional des Vosges du Nord, dans un secteur à fort intérêt paysager. |
La confédération paysanne d’Alsace, accompagnée de plusieurs propriétaires et riverains, a contesté ce permis devant le tribunal administratif de Strasbourg. Le tribunal rejette l’ensemble des moyens et valide l’autorisation le 19 décembre 2024.
La question centrale : Quelles conditions un projet agrivoltaïque doit-il remplir pour obtenir un permis de construire en zone agricole sensible ? Quels moyens contentieux peuvent efficacement le faire tomber ?
Les moyens des requérants : six angles d’attaque
La confédération paysanne d’Alsace et les co-requérants ont soulevé un arsenal de moyens touchant à la fois la procédure et le fond :
1. L’insuffisance de l’étude d’impact
Ils pointaient trois lacunes : absence d’analyse de la profondeur de la nappe phréatique et des risques de pollution liés aux pieux de fondation, analyse incomplète des émissions de CO₂ (notamment par rapport à l’affectation agricole antérieure), et absence de présentation des solutions de substitution raisonnables.
2. La méconnaissance du décret du 29 décembre 2023 (art. 1er)
Les requérants soutenaient que l’installation ne satisfaisait pas aux conditions permettant de l’exclure du décompte de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au titre de l’objectif ZAN (Zéro Artificialisation Nette).
3. La méconnaissance de l’arrêté du 29 décembre 2023 (art. 3)
Ils faisaient grief au pétitionnaire de ne pas avoir enregistré les informations techniques requises pour bénéficier de l’exemption de comptabilisation dans la consommation d’espaces.
4. L’atteinte aux paysages naturels (art. R. 111-27 C. urb.)
Le projet s’implante dans un secteur paysager de qualité. Les requérants estimaient que la centrale portait une atteinte excessive aux caractéristiques visuelles et naturelles du site.
5. L’incohérence avec la charte du PNR des Vosges du Nord
Ils invoquaient les orientations de la charte du Parc naturel régional, visant à préserver les espaces agricoles et les paysages vosgiens.
6. La méconnaissance du PLUi du Pays de Hanau (art. 1.1 A)
Le règlement du PLUi autorise les panneaux photovoltaïques en zone AE uniquement à trois conditions cumulatives : compatibilité avec une activité agricole, absence d’atteinte aux paysages, et caractère d’équipement collectif.
La réponse du tribunal : six clarifications majeures
Le tribunal administratif de Strasbourg rejette l’ensemble des moyens. Cette décision structure de manière pédagogique les conditions de légalité d’un permis de construire agrivoltaïque.
Clarification n°1 : L’étude d’impact était suffisante
Le tribunal applique le principe jurisprudentiel constant : une insuffisance de l’étude d’impact n’entraîne l’illégalité de la décision que si elle a nui à l’information du public ou influencé le sens de la décision administrative.
Sur la nappe phréatique, l’étude démontrait un faible risque de remontée et l’absence de captage à proximité ; les matériaux des pieux étaient conçus pour prévenir tout rejet toxique. Sur le CO₂, l’étude analysait les émissions par phase (fabrication, chantier, exploitation, démantèlement), y compris l’origine chinoise des panneaux. Sur les alternatives, le tribunal juge qu’une étude d’impact peut légalement ne pas analyser les solutions écartées en amont par le maître d’ouvrage, dès lors que le choix du site est justifié.
| Conséquence pratiquePour attaquer une étude d’impact, il faut démontrer concrètement que l’insuffisance alléguée a privé le public d’une information utile ou a faussé la décision. Une critique générale de lacunes ne suffit pas. |
Clarification n°2 : Le décret ZAN du 29 décembre 2023 est inopérant à l’encontre d’un permis de construire
C’est l’un des apports les plus structurants du jugement. Le tribunal soulève deux obstacles cumulatifs :
Non-rétroactivité : L’article 2 du décret exclut expressément les projets dont la demande a été déposée avant sa publication. Or la demande de permis date d’octobre 2022, soit antérieurement au décret de décembre 2023.
Inopérance de principe : Ces dispositions encadrent la comptabilisation des espaces dans les objectifs ZAN elles n’ont pas vocation à conditionner la légalité d’une autorisation d’urbanisme. Le juge distingue nettement droit des autorisations et politique de sobriété foncière.
| Conséquence pratique: Les outils ZAN (décret et arrêté du 29 décembre 2023) ne créent pas de conditions supplémentaires de légalité pour les permis de construire. Ils relèvent d’un régime de comptabilisation distinct, non invocable directement dans le contentieux urbanistique. |
Clarification n°3 : L’absence d’enregistrement technique (arrêté du 29 déc. 2023) est sans incidence
Le défaut d’enregistrement des caractéristiques techniques de l’installation ne peut fonder l’illégalité du permis de construire. Le tribunal relève que cet enregistrement a un objet distinct : il détermine si l’installation doit être comptabilisée dans la consommation foncière. Les requérants n’identifiaient au surplus aucune règle d’urbanisme méconnue de ce fait.
| Leçon pour les requérants: Avant de soulever un moyen tiré de la méconnaissance d’une réglementation technique ou sectorielle, vérifiez qu’elle a vocation à régir les autorisations d’urbanisme et non un autre régime administratif. |
Clarification n°4 : Pas d’atteinte excessive aux paysages
Le tribunal applique la méthode classique en deux temps : évaluation de la qualité du site, puis de l’impact du projet sur ce site.
Sur la qualité du site : Le secteur présente un intérêt paysager réel (ZNIEFF, piémont vosgien), mais le tribunal tempère cette appréciation en relevant la présence d’une zone industrielle à 600 mètres et surtout d’une ferme solaire existante attenante de 36 000 m² de panneaux le site n’est donc pas vierge de toute installation.
Sur l’impact du projet : Les mesures d’insertion paysagère adoptées (panneaux abaissés à 2,40 m, haies de 2,50 à 3 m, arbres fruitiers, clôtures adaptées, habillage bois des locaux techniques) ont conduit la DREAL à émettre un avis favorable le 28 février 2024. La préfète a assorti le permis de prescriptions complémentaires.
| Conséquence pratique: Pour caractériser une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 111-27, il faut démontrer que les mesures d’insertion paysagère sont insuffisantes au regard du caractère effectivement préservé du site. La seule invocation d’une ZNIEFF ou d’un PNR adjacent ne suffit pas si le secteur est déjà partiellement artificialisé. |
Clarification n°5 : La charte du PNR n’est pas directement invocable contre un permis de construire
Le tribunal tranche une question de droit importante : les orientations et mesures d’une charte de Parc naturel régional ne peuvent pas être directement opposées à une autorisation d’urbanisme individuelle. Seuls les documents d’urbanisme (PLU, SCoT) doivent être compatibles avec la charte et non les décisions d’application de ces documents.
| Conséquence pratique: Invoquer la charte d’un PNR à l’encontre d’un permis de construire est inopérant. Si la charte conditionne la constructibilité, c’est par le biais de la compatibilité du PLU avec elle c’est le PLU qu’il faut contester, pas le permis. |
Clarification n°6 : La compatibilité agricole du projet est établie
Le règlement du PLUi exige que les panneaux photovoltaïques en zone AE soient compatibles avec l’exercice d’une activité agricole significative. Le tribunal valide cette compatibilité sur la base de plusieurs éléments concrets :
- Les parcelles céréalières (rendement inférieur de 23 % à la moyenne régionale) sont converties à la pâture ovine
- L’exploitant augmente son cheptel de 500 à 650 brebis (dont 150 de race herbagère)
- Les panneaux sont implantés de manière à garantir la libre déambulation des animaux
- La chambre d’agriculture d’Alsace a émis un avis favorable le 31 mars 2023
- L’exploitation fait partie de l’association « Agneau terroir d’Alsace »
| L’argument décisif: La viabilité économique de l’activité agricole maintenue sous les panneaux est un critère central. Le tribunal exige que l’activité pastorale soit réelle, documentée et pérenne non un habillage formel. Ici, la conversion de la culture céréalière à faible rendement en élevage ovin renforcé constitue un maintien agricole significatif. |
Portée pratique : ce que change cette décision
Pour les porteurs de projets agrivoltaïques
| Ce qu’il faut retenir | Conséquence opérationnelle |
|---|---|
| Documenter l’activité agricole | L’activité maintenue sous les panneaux doit être réelle, viable et documentée : avis de la chambre d’agriculture, contrat avec l’exploitant, justification agronomique du choix de la culture ou de l’élevage. |
| Soigner l’insertion paysagère | Des mesures concrètes (hauteur des panneaux, haies, clôtures adaptées) sont indispensables, surtout en secteur sensible. Impliquer la DREAL en amont permet d’anticiper les prescriptions préfectorales. |
| ZAN : régime distinct du permis | Les obligations d’enregistrement issues du décret du 29 décembre 2023 relèvent d’un régime séparé. Ne pas les confondre avec les conditions de légalité du permis de construire. |
Pour les associations et opposants
| Ce qu’il faut retenir | Conséquence opérationnelle |
|---|---|
| Cibler les vrais moyens d’attaque | Les moyens fondés sur le décret ou l’arrêté ZAN du 29 décembre 2023 sont inopérants contre un permis de construire. Concentrez-vous sur l’étude d’impact, les règles du PLU et l’article R. 111-27. |
| Prouver l’insuffisance de l’étude d’impact | Il faut démontrer concrètement que la lacune a nui à l’information du public ou influencé la décision. Une critique abstraite de lacunes sera systématiquement rejetée. |
| Charte de PNR : passer par le PLU | Si la charte du PNR est méconnue, c’est le PLU et non le permis qu’il faut contester pour incompatibilité avec la charte. |
Pour les collectivités et services instructeurs
| Ce qu’il faut retenir | Conséquence opérationnelle |
|---|---|
| Sécuriser le zonage AE | Le règlement du PLUi doit fixer des critères clairs et objectifs pour l’autorisation de panneaux photovoltaïques en zone agricole (compatibilité avec l’activité, préservation des paysages). |
| Imposer des prescriptions paysagères | Conditionner le permis à des prescriptions spéciales (insertion, végétalisation, matériaux) renforce la légalité de la décision et anticipe le contentieux. |
| Consulter la DREAL et la chambre d’agriculture | Ces avis constituent des garanties procédurales précieuses pour asseoir la légitimité du projet face aux recours. |
Articulation avec les textes applicables
Article R. 122-5 du Code de l’environnement – Contenu de l’étude d’impact : Le tribunal rappelle que le contenu est proportionné à la sensibilité du site et à la nature du projet. Les solutions de substitution peuvent être limitées aux alternatives effectivement envisagées.
Article R. 111-27 du Code de l’urbanisme – Paysages : Le contrôle se fait en deux temps (qualité du site / impact du projet) et reste limité à l’erreur manifeste d’appréciation, laissant une marge à l’autorité administrative.
Article L. 333-1 du Code de l’environnement – Chartes de PNR : Les chartes s’imposent aux documents d’urbanisme, non directement aux autorisations individuelles.
Décret et arrêté du 29 décembre 2023 – Régime ZAN : Ces textes encadrent la comptabilisation des espaces dans les objectifs de zéro artificialisation, mais ne créent pas de conditions de légalité supplémentaires pour les permis de construire.
Portée jurisprudentielle
Cette décision, rendue dans un contexte de fort développement de l’agrivoltaïsme consécutif à la loi du 10 mars 2023 relative aux énergies renouvelables, apporte plusieurs éclairages structurants :
1. La distinction ZAN / droit des autorisations est clarifiée
Le tribunal pose un principe utile dans un contexte où les requérants cherchent à mobiliser les nouveaux instruments de la politique foncière pour bloquer des projets énergétiques. Les outils ZAN ont un objet propre la comptabilisation qui ne se confond pas avec les conditions de délivrance des autorisations d’urbanisme.
2. Le contrôle de la compatibilité agricole est concret
Le juge ne se contente pas d’une déclaration formelle d’activité agricole. Il vérifie la réalité, la viabilité et la pérennité de l’exploitation maintenue sous les panneaux, en s’appuyant sur des éléments objectifs (avis de la chambre d’agriculture, données chiffrées sur le cheptel, rendements comparés).
3. L’inopérance de la charte de PNR est confirmée
Le tribunal s’inscrit dans la ligne de la hiérarchie des normes en urbanisme : la charte conditionne les documents d’urbanisme, qui conditionnent à leur tour les autorisations. Attaquer directement l’autorisation par la charte court-circuite ce mécanisme et doit être écarté.
Trois points clés à retenir
| 1 | Les outils ZAN ne conditionnent pas la légalité des permis de construireLe décret et l’arrêté du 29 décembre 2023 relèvent d’un régime de comptabilisation foncière distinct du droit des autorisations. Ils sont inopérants dans le contentieux urbanistique, a fortiori pour des projets déposés avant leur entrée en vigueur. |
| 2 | La compatibilité agricole d’un projet agrivoltaïque doit être réelle et documentéeLe maintien d’une activité agricole significative est une condition substantielle. Le juge vérifie concrètement la viabilité de l’exploitation maintenue sous les panneaux : nature de l’activité, données chiffrées, avis de la chambre d’agriculture. |
| 3 | La charte d’un PNR ne peut pas être directement invoquée contre un permis de construireLes chartes de PNR s’imposent aux documents d’urbanisme, non aux autorisations individuelles. Pour contester un permis au regard d’une charte, c’est le PLU qu’il faut d’abord attaquer pour incompatibilité. |
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Références juridiques
- Tribunal administratif de Strasbourg, 7ème chambre, 19 décembre 2024, n° 2403209
- Code de l’urbanisme : articles R. 111-27, L. 153-14
- Code de l’environnement : articles R. 122-5, L. 333-1
- Décret du 29 décembre 2023 définissant les modalités de prise en compte des installations photovoltaïques dans le calcul de la consommation d’espace (art. 194 loi n° 2021-1104)
- Arrêté du 29 décembre 2023 définissant les caractéristiques techniques des installations photovoltaïques exemptées de prise en compte dans la consommation d’espaces
- Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative au développement de la production d’énergies renouvelables