Refus de permis de construire : quand la pénurie d’eau devient un motif juridique
Analyse de l’arrêt du Conseil d’État du 1er décembre 2025 (n° 493556)
Le contexte : un immeuble face à une commune assoiffée
Dans le Var, M. B… souhaite construire un immeuble de cinq logements à Fayence. Un projet classique en apparence, qui respecte toutes les règles d’urbanisme : hauteur, emprise au sol, densité. Pourtant, le 3 février 2023, le maire refuse le permis de construire.
Le motif invoqué ? Non pas une question de gabarit ou de zonage, mais un risque d’atteinte à la salubrité publique : la commune manque déjà d’eau potable, et ce nouveau projet aggraverait cette pénurie.
M. B… conteste cette décision devant le tribunal administratif de Toulon, qui valide le refus du maire. Il se pourvoit alors en cassation devant le Conseil d’État.
La question centrale : Un maire peut-il légalement refuser un permis de construire au motif que le projet consommerait trop d’eau dans une commune déjà en déficit hydrique ? Et si oui, sur quel fondement juridique ?
Le débat juridique : la ressource en eau relève-t-elle de la salubrité publique ?
L’argument du requérant
M. B… soutient que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en considérant que l’insuffisance de la ressource en eau potable justifiait un refus pour atteinte à la salubrité publique au sens de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme.
Selon lui, ce texte vise d’autres types de risques (insalubrité des bâtiments, proximité d’installations dangereuses), mais pas la gestion de la ressource en eau à l’échelle communale.
La réponse du Conseil d’État : l’eau, élément essentiel de la salubrité
Le Conseil d’État tranche de manière claire et valide l’interprétation du tribunal administratif.
Le principe posé :
« L’atteinte qu’une construction nouvelle est, par la consommation d’eau qu’elle implique, susceptible de porter à la ressource en eau potable d’une commune, relève de la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme. »
En d’autres termes : la préservation de la ressource en eau potable fait partie intégrante de la salubrité publique. Un projet qui menace l’approvisionnement en eau de la population existante peut être refusé sur ce fondement, même s’il respecte par ailleurs toutes les règles du PLU.
L’appréciation des faits : une situation hydrique critique documentée
Au-delà du principe juridique, le Conseil d’État valide également l’appréciation souveraine des faits par le tribunal administratif.
Les éléments factuels retenus
Le tribunal s’était appuyé sur plusieurs preuves concrètes pour caractériser la pénurie d’eau à Fayence :
- Une étude de 2021 attestant du niveau préoccupant d’insuffisance de la ressource en eau
- L’assèchement de plusieurs forages sur le territoire communal
- Les restrictions de consommation imposées durant la sécheresse de 2022
Ces éléments démontraient que la commune faisait déjà face à une tension hydrique avérée, et que l’ajout de cinq logements supplémentaires aggraverait cette situation.
Le contrôle limité du juge de cassation
Le Conseil d’État rappelle que lorsque les juges du fond (ici, le tribunal administratif) procèdent à une appréciation souveraine des faits fondée sur des éléments probants, le juge de cassation ne peut la remettre en cause, sauf en cas de dénaturation (c’est-à-dire une erreur manifeste dans l’analyse des pièces du dossier).
En l’espèce, aucune dénaturation n’a été constatée : les éléments factuels étaient solides, récents et convergents.
Articulation avec le Code de l’urbanisme : l’article R. 111-2
Cette décision repose entièrement sur l’interprétation de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme, qui dispose :
« Un projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »
L’apport de la décision
Le Conseil d’État précise et élargit la notion de salubrité publique en y intégrant expressément la ressource en eau potable.
Jusqu’à présent, l’article R. 111-2 était principalement mobilisé pour refuser des projets présentant des risques sanitaires directs (habitations insalubres, proximité d’installations polluantes, etc.). Désormais, il peut également fonder un refus lorsque le projet menace l’équilibre entre besoins et ressources disponibles en eau potable.
Cette interprétation s’inscrit dans un contexte plus large de raréfaction de la ressource en eau, accentué par le dérèglement climatique et les épisodes de sécheresse récurrents.
Confirmation ou évolution de la jurisprudence ?
Une confirmation… et une extension
Cette décision confirme que l’article R. 111-2 peut fonder un refus de permis de construire pour des motifs environnementaux liés à la salubrité publique.
Mais elle va plus loin en élargissant explicitement cette notion à la préservation de la ressource en eau, ce qui était jusqu’alors moins évident dans la jurisprudence.
Un signal fort dans le contexte climatique actuel
En validant ce refus, le Conseil d’État envoie un message clair aux collectivités territoriales : vous pouvez légalement opposer la pénurie d’eau à un projet immobilier, dès lors que cette pénurie est documentée et que le projet aggraverait la situation.
Cette décision s’inscrit dans une série de jurisprudences récentes qui renforcent les pouvoirs d’adaptation des collectivités face au changement climatique, notamment en matière de gestion des ressources naturelles.
Portée pratique : ce que change cette décision
Pour les porteurs de projet (particuliers et promoteurs)
| Ce qu’il faut retenir | Conséquence opérationnelle |
|---|---|
| Intégrer le risque hydrique dès l’étude de faisabilité | Avant de déposer un permis de construire dans une zone à risque (Sud, zones rurales, communes en tension), vérifiez l’état de la ressource en eau locale. Consultez les schémas directeurs d’eau potable, les rapports de l’ARS, et interrogez le service urbanisme sur les restrictions récentes. |
| Anticiper les refus | Dans les communes soumises à des épisodes de sécheresse récurrents, l’obtention d’un permis pour des projets consommateurs d’eau (logements collectifs, équipements publics) devient conditionnelle à la démonstration que l’approvisionnement est garanti sans mettre en péril la desserte existante. |
| Solutions alternatives | Pour sécuriser votre projet, proposez des dispositifs de sobriété hydrique : récupération d’eau de pluie, équipements économes, systèmes de recyclage. Ces mesures peuvent convaincre le maire d’accepter le projet sous prescriptions spéciales (plutôt qu’un refus pur et simple). |
Pour les collectivités territoriales
| Ce qu’il faut retenir | Conséquence opérationnelle |
|---|---|
| Un nouvel outil juridique renforcé | Cette décision renforce considérablement la capacité des maires à opposer un refus à des projets immobiliers en invoquant l’article R. 111-2, en cas de pénurie d’eau avérée. Vous disposez désormais d’une jurisprudence solide pour justifier ce type de décision. |
| Documenter la vulnérabilité hydrique | Pour que le refus résiste à un contentieux, vous devez disposer de preuves factuelles et récentes : études hydrologiques, rapports d’assèchement de forages, arrêtés de restriction d’usage, mesures d’urgence prises. Plus le dossier est étayé, plus le refus sera juridiquement solide. |
| Intégrer dans les documents d’urbanisme | Inscrivez dans votre PLU ou votre SCOT les enjeux de préservation de la ressource en eau. Créez des orientations d’aménagement spécifiques (OAP) imposant des normes de sobriété hydrique pour les nouvelles constructions. Cela renforcera la cohérence de vos décisions d’urbanisme. |
| Instaurer un dialogue préalable | Plutôt qu’un refus brutal, proposez aux porteurs de projet un accompagnement en amont pour adapter leur programme (réduction du nombre de logements, dispositifs d’économie d’eau, etc.). Cela réduit les risques de contentieux et favorise des solutions gagnant-gagnant. |
Pour les avocats et professionnels de l’immobilier
| Ce qu’il faut retenir | Conséquence opérationnelle |
|---|---|
| Nouveau risque à auditer | L’analyse des risques juridiques liés à un projet immobilier doit désormais intégrer un volet environnemental : état de la ressource en eau, historique de sécheresse, capacité des réseaux. Ce risque peut bloquer un projet même s’il respecte toutes les règles du PLU. |
| Difficulté de cassation | Un refus fondé sur l’article R. 111-2 pour insuffisance d’eau est difficilement contestable si la preuve de la pénurie est rapportée. La qualité de la défense en contentieux dépendra de la solidité des rapports techniques prouvant la situation critique. |
| Conseil aux clients | Lors de due diligences immobilières ou d’acquisitions foncières, vérifiez systématiquement la disponibilité en eau et les contraintes d’exploitation. Dans certaines zones (Var, Hérault, Pyrénées-Orientales, etc.), ce critère devient aussi déterminant que le zonage PLU. |
Notre approche TLX Conseil : anticiper les enjeux climatiques dans vos projets
Cette décision illustre l’importance d’une analyse préalable fine des ressources locales, au-delà des seules règles de constructibilité classiques. Chez Terralexis, nous intégrons systématiquement dans nos audits les contraintes environnementales et climatiques qui peuvent impacter la faisabilité d’un projet : disponibilité en eau, risque d’inondation, protection des zones humides, vulnérabilité aux canicules.
Trois points clés :
- La salubrité publique ne se limite plus aux risques sanitaires classiques. Elle englobe désormais la préservation des ressources vitales comme l’eau potable. Cette évolution jurisprudentielle reflète l’adaptation du droit de l’urbanisme aux réalités du changement climatique.
- Un permis de construire conforme au PLU peut être refusé si le projet menace l’équilibre entre besoins et ressources disponibles. Les maires disposent d’une marge d’appréciation renforcée pour protéger les ressources locales, à condition de documenter solidement la pénurie.
- L’appréciation souveraine des juges du fond est déterminante. Si le tribunal administratif retient, sur la base d’éléments factuels probants, que la ressource en eau est insuffisante, le juge de cassation ne remettra pas en cause cette appréciation. D’où l’importance de constituer un dossier technique robuste dès la phase administrative.
Notre accompagnement sur mesure
Que vous soyez porteur de projet, collectivité ou professionnel du conseil, Terralexis vous accompagne dans la sécurisation juridique de vos opérations d’aménagement :
- Audit de faisabilité intégrant les contraintes hydriques et environnementales
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Notre expertise opérationnelle vous permet de naviguer entre la complexité des procédures et la réalité du terrain, offrant une vision claire et stratégique pour tous les acteurs de l’aménagement.
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Références juridiques :
- Conseil d’État, 1er décembre 2025, n° 493556
- Code de l’urbanisme : article R. 111-2
⚠️ Avertissement :
Les analyses publiées sur ce site sont fournies à titre informatif et ne constituent pas une consultation juridique personnalisée. Il est recommandé de consulter un professionnel du droit pour toute application spécifique à votre dossier.