Le transfert de permis de construire est une opération bien connue des praticiens de l’immobilier : il permet de céder à un tiers les droits attachés à une autorisation d’urbanisme, sans qu’il soit nécessaire de déposer un nouveau dossier. Cette mécanique repose sur la nature réelle du permis de construire, reconnue de longue date par la jurisprudence administrative : le Conseil d’État a posé ce principe dès 1965, en affirmant que le permis est attaché au terrain et non à la personne de son titulaire (CE, 17 mars 1965, Ministre de la Construction c/ Chevalier).

Ce que l’on sait moins, c’est que ce transfert peut être partiel. Concrètement, le titulaire d’un permis de construire portant sur un projet comprenant plusieurs constructions peut céder une partie seulement de ses droits à un ou plusieurs tiers, tout en conservant les droits sur le reste du projet. Le permis initial est alors « éclaté » en plusieurs autorisations distinctes, chacune couvrant une partie du programme.

Cette pratique est courante dans les opérations de promotion immobilière, notamment lorsqu’un promoteur vend des lots en cours de montage d’opération ou lorsqu’un propriétaire foncier divise son terrain après l’obtention du permis. Elle est pourtant juridiquement peu sécurisée, car aucun texte du code de l’urbanisme ne l’encadre explicitement.

Une reconnaissance jurisprudentielle, sans consécration législative

C’est le droit prétorien qui a progressivement admis le transfert partiel. Le Conseil d’État a confirmé que le permis de construire, en tant qu’autorisation réelle, pouvait faire l’objet d’un transfert total ou partiel sans que cela nécessite la délivrance d’un nouveau permis. Il s’agit d’une simple rectification du nom du titulaire, portant sur une fraction des droits accordés.

La Cour de cassation a, quant à elle, confirmé en 2022 la possibilité de fractionner un permis valant division (PCVD), à condition que le titulaire initial respecte ses obligations en matière de viabilisation des équipements communs (Cass. 3e civ., 2022).

L’abrogation récente des dispositions fiscales qui consacraient implicitement cette pratique  notamment celles issues de l’article 1723 ter-00 B du code général des impôts, supprimées par la loi de finances pour 2022  n’a pas remis en cause sa légalité. Des décisions juridictionnelles récentes continuent d’en admettre le principe. Mais l’absence de cadre législatif explicite laisse subsister des zones d’ombre importantes, que les opérateurs et leurs conseils doivent anticiper.

Les conditions à réunir pour un transfert partiel valable

Pour qu’un transfert partiel soit valide, plusieurs conditions doivent être remplies simultanément :

Le permis doit être valide. Un permis périmé ne peut pas faire l’objet d’un transfert. En revanche, l’existence d’un recours contentieux en cours ne fait pas obstacle au transfert, dès lors que le permis n’a pas été suspendu ou annulé (cf. articles L. 424-1 et suivants du code de l’urbanisme).

L’accord du titulaire est indispensable. En cas de transferts successifs, c’est l’accord du dernier titulaire en date qui doit être recueilli. En cas de permis conjoint, l’accord de l’ensemble des co-titulaires est requis (cf. article R. 431-24 du code de l’urbanisme relatif aux permis conjoints).

Le bénéficiaire doit avoir qualité pour obtenir un permis. Il doit justifier d’un droit réel sur le terrain concerné (propriété, bail, promesse de vente…) et, selon la nature du projet, satisfaire à l’obligation de recours à un architecte (cf. article R. 423-1 du code de l’urbanisme sur la qualité pour agir ; loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture pour l’obligation architecte). Une clarification reste nécessaire sur le cas du transfert d’un permis initialement obtenu sans architecte à une personne morale.

La divisibilité du projet est la condition la plus déterminante. Le transfert partiel n’est possible que si les parties du projet sont matériellement et juridiquement indépendantes, c’est-à-dire si chaque fraction peut exister et être autorisée séparément, sans que la légalité de l’une dépende de l’autre. La présence d’équipements communs (voirie, réseaux, espaces partagés) ne suffit pas à elle seule à rendre un projet indivisible : il faut que leur réalisation conditionne la légalité de chaque partie (cf. étude GRIDAUH précitée, chapitre III).

Quid des projets indivisibles ?

Lorsque le projet ne peut pas être découpé de manière autonome  parce que certaines parties sont juridiquement interdépendantes, le transfert partiel est plus délicat. La doctrine traditionnelle l’excluait dans cette hypothèse. Les analyses les plus récentes ouvrent néanmoins une voie : le transfert resterait possible à condition d’organiser une solidarité juridique entre co-titulaires, formalisée par une convention réglant la gestion des permis modificatifs, la répartition des responsabilités et les modalités d’achèvement des travaux (étude GRIDAUH, chapitre IV et suggestions de réforme).

Cette approche, encore émergente, appelle à la prudence. Elle implique une organisation contractuelle rigoureuse entre les parties, sans laquelle les risques de blocage ou de contentieux sont élevés.

Le lien avec la division foncière

Dans la pratique, le transfert partiel s’accompagne le plus souvent d’une division foncière : le terrain est découpé en plusieurs parcelles, chacune étant ensuite rattachée à une fraction du projet transférée à un titulaire distinct.

Il est essentiel de distinguer les deux opérations. Le transfert partiel ne crée pas par lui-même une division foncière, et la division foncière n’emporte pas automatiquement transfert de permis. Chacune obéit à un régime propre.

Du point de vue des règles d’urbanisme, la division foncière intervenant après l’obtention du permis ne modifie pas les règles applicables au projet : les parcelles issues de la division restent soumises aux règles qui régissaient l’assiette initiale jusqu’à l’achèvement des travaux. Cette logique s’inspire du régime des divisions primaires, visé à l’article R. 442-1 d) du code de l’urbanisme.

En revanche, la chronologie de la division est décisive pour la qualification de l’opération. Si la division précède le dépôt du permis, elle peut relever du régime du lotissement au sens des articles L. 442-1 et suivants du code de l’urbanisme, avec les obligations qui en découlent (dossier de lotissement, garanties d’achèvement…). Si elle est postérieure, le Conseil d’État a précisé, dans l’arrêt dit Buiret-Fedit (CE, 3 juin 2013, n° 350851), que la division ne remet pas en cause la légalité du permis ni ne fait obstacle à sa réalisation, même si des qualifications spécifiques restent possibles selon les circonstances.

Le cas particulier du permis valant division (PCVD)

Le permis valant division est une autorisation hybride, régie par les articles R. 431-24 et suivants du code de l’urbanisme, qui intègre à la fois la construction et la division foncière des lots avant achèvement des travaux, excluant ainsi le régime du lotissement classique. Sa complexité particulière rend le transfert partiel plus sensible.

Le transfert partiel d’un PCVD est juridiquement admis, y compris pour des maisons individuelles, sous deux réserves importantes : il ne doit pas constituer une fraude à la réglementation des lotissements au sens de l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme, et des garanties doivent être prises pour assurer le bon achèvement des équipements communs, conformément aux exigences de l’article R. 431-24.

La doctrine administrative s’est montrée réticente à admettre cette pratique pour les maisons individuelles, sans toutefois pouvoir s’appuyer sur un texte explicite d’interdiction. La Cour de cassation a levé une partie du doute en 2022 en validant le fractionnement d’un PCVD sous les conditions précitées (Cass. 3e civ., 2022).

Dans ce cadre, les permis modificatifs et les déclarations d’achèvement des travaux s’apprécient au regard du projet global, ce qui renforce la nécessité d’une coordination contractuelle entre les différents titulaires (étude GRIDAUH, chapitre VII).

Les conséquences fiscales à anticiper

Le transfert partiel emporte également transfert des obligations fiscales liées au permis. Depuis la réforme opérée par la loi de finances pour 2022, qui a transféré les règles relatives à la taxe d’aménagement et à la redevance d’archéologie préventive du code de l’urbanisme vers le code général des impôts (articles 1635 quater A et suivants du CGI), le nouveau titulaire devient redevable de ces taxes pour la fraction du projet qui lui est transférée.

Pour les projets de moins de 5 000 m², la taxe est exigible à l’achèvement des travaux, ce qui simplifie la gestion. Pour les projets dépassant ce seuil, un système d’acomptes s’applique en vertu de l’article 1679 nonies du CGI, mais le régime de gestion fiscale des transferts partiels reste peu lisible : un titulaire initial ayant déjà versé des acomptes peut se retrouver à attendre un remboursement dont les délais sont incertains. Une analyse fiscale préalable est donc indispensable pour les opérations de grande ampleur (étude GRIDAUH, chapitre V, et suggestions de réforme).

Ce que TerraLexis peut faire pour vous

Le transfert partiel de permis de construire est une opération régulièrement pratiquée, mais dont le cadre juridique reste lacunaire et source de risques réels. TerraLexis vous accompagne à chaque étape pour :

Vérifier la validité et la divisibilité du projet avant tout engagement, afin d’identifier en amont les obstacles potentiels au transfert, au regard des articles L. 424-1 et R. 423-1 du code de l’urbanisme.

Analyser les risques liés à la division foncière, notamment pour prévenir toute requalification en lotissement au sens de l’article L. 442-1 et les obligations qui s’ensuivraient.

Rédiger ou analyser les conventions entre co-titulaires, en cas de projet indivisible ou de PCVD, pour encadrer la solidarité juridique et organiser la gestion des permis modificatifs et des déclarations d’achèvement.

Sécuriser le volet fiscal du transfert, en particulier pour les projets dépassant 5 000 m², en anticipant les implications liées aux acomptes de taxe d’aménagement prévus à l’article 1679 nonies du CGI.

Accompagner les opérations de PCVD transférés, en apportant les garanties nécessaires sur l’achèvement des équipements et en anticipant le contrôle de conformité global au regard de l’article R. 431-24 du code de l’urbanisme.

Sources et références juridiques

Jurisprudence

• CE, 17 mars 1965, Ministre de la Construction c/ – Chevalier  consécration de la nature réelle du permis de construire
• CE, 3 juin 2013, n° 350851, Buiret-Fedit effet de la division foncière postérieure au permis
• Cass. 3e civ., 2022- validation du fractionnement d’un permis valant division

Textes législatifs et réglementaires

• Code de l’urbanisme : art. L. 424-1 et s. (validité du permis), L. 442-1 et s. (lotissement), R. 423-1 (qualité pour agir), R. 431-24 et s. (permis valant division), R. 442-1 d) (divisions primaires)
• Code général des impôts : art. 1635 quater A et s. (taxe d’aménagement), art. 1679 nonies (acomptes pour projets > 5 000 m²)
• Loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l’architecture (obligation de recours à un architecte)
• Loi de finances pour 2022 transfert des règles fiscales du code de l’urbanisme vers le CGI et abrogation des dispositions antérieures

Doctrine

• M. Chapouton, N. Foulquier et S. Marie, Le transfert partiel du permis de construire, étude GRIDAUH, 2024-2025

Vous envisagez un transfert partiel de permis dans le cadre d’une opération immobilière ? Contactez TerraLexis pour une analyse personnalisée de votre situation.

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I. Qualification juridique : destinations et sous-destinations au sens du Code de l’urbanisme

A. Le cadre réglementaire : articles R. 151-27 et R. 151-28 du Code de l’urbanisme

Les articles R. 151-27 et R. 151-28 du Code de l’urbanisme, issus du décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 et modifiés par le décret n°2023-195 du 22 mars 2023, définissent cinq destinations de constructions, elles-mêmes subdivisées en sous-destinations.

Les cinq destinations sont :

• Exploitation agricole et forestière
• Habitation
• Commerce et activités de service
• Équipements d’intérêt collectif et services publics
• Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire

C’est au sein de ces deux dernières destinations que se situent les lieux de culte et centres de conférences.

B. Les lieux de culte : sous-destination autonome depuis le 1er juillet 2023

1. Création de la sous-destination « lieux de culte »

Le décret n°2023-195 du 22 mars 2023, entré en vigueur le 1er juillet 2023:

L’arrêté du 22 mars 2023 modifiant l’arrêté du 10 novembre 2016 précise que :

« La sous-destination « lieux de culte » recouvre les constructions répondant à des besoins collectifs de caractère religieux. »

Cette définition englobe :

• Les églises, temples, mosquées, synagogues, pagodes et tout édifice destiné à l’exercice d’un culte
• Les salles de prière affectées exclusivement ou principalement à des cérémonies religieuses
• Les locaux annexes directement liés à l’exercice du culte (sacristies, salles de catéchisme intégrées au bâtiment cultuel)

2. Distinction avec les associations religieuses

Il convient de distinguer :

• Le lieu de culte proprement dit (église, temple, mosquée) : sous-destination « lieux de culte »
• Les locaux associatifs d’une communauté religieuse (bureaux, salles de réunion, espaces culturels sans fonction cultuelle directe) : sous-destination « autres équipements recevant du public »

Conséquence pratique : Un projet comprenant à la fois un lieu de culte et des locaux associatifs cumule deux sous-destinations. Le règlement du PLUi doit autoriser les deux pour que le projet soit réalisable.

C. Les centres de conférences : une qualification variable selon la taille et la vocation

La qualification juridique d’un 

1. Centre de conférences de petite à moyenne capacité (< 500 personnes)

Destination : Équipements d’intérêt collectif et services publics

Sous-destination : « Autres équipements recevant du public »

L’arrêté du 10 novembre 2016 (version consolidée au 22 mars 2023) précise :

« La sous-destination « autres équipements recevant du public » recouvre les équipements collectifs destinés à accueillir du public afin de satisfaire un besoin collectif ne répondant à aucune autre sous-destination définie au sein de la destination « Équipement d’intérêt collectif et services publics ». Cette sous-destination recouvre notamment les lieux de culte, les salles polyvalentes, les aires d’accueil des gens du voyage. »

Cette sous-destination inclut les 

2. Grand centre de congrès et d’exposition (> 500 personnes, vocation événementielle)

Destination : Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire

Sous-destination : « Centre de congrès et d’exposition »

L’arrêté du 10 novembre 2016 définit cette sous-destination comme :

« La sous-destination « centre de congrès et d’exposition » recouvre les constructions destinées à l’événementiel polyvalent, l’organisation de salons et forums à titre payant. »

Critères distinctifs :

• Vocation événementielle et commerciale (salons professionnels, foires, expositions)
• Activité à titre payant (location de salles, organisation d’événements commerciaux)
• Grande capacité d’accueil (généralement > 500 personnes)

Exemples : Palais des Congrès de Strasbourg, Parc des Expositions de Wacken.

II. Zones d’implantation dans le PLUi de l’Eurométropole de Strasbourg

Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) de l’Eurométropole de Strasbourg, approuvé le 16 décembre 2016 et modifié en dernier lieu le 31 mai 2024, définit les règles d’occupation et d’utilisation des sols applicables sur les 33 communes du territoire.

A. Zone UE : zone spécifique aux équipements d’intérêt collectif

Caractéristiques :

• Vocation : Zone dédiée aux équipements publics ou d’intérêt collectif
• Article 1 UE du règlement : Liste les occupations interdites, mais n’interdit pas les équipements d’intérêt collectif
• Article 2 UE du règlement : Autorise les équipements publics ou d’intérêt collectif sous conditions de desserte et de sécurité

Admissibilité des projets :

• Lieux de culte : AUTORISÉS (sous-destination « lieux de culte » relevant de la destination « équipements d’intérêt collectif »)
• Centres de conférences < 500 pers : AUTORISÉS (sous-destination « autres équipements recevant du public »)
• Grands centres de congrès : À VÉRIFIER (selon l’article 2 UE, les activités tertiaires peuvent être admises sous conditions)

Avantages de la zone UE :

• Autorisation de plein droit pour les équipements d’intérêt collectif
• Peu de contraintes de constructibilité (emprise au sol non réglementée selon article 9 UE)
• Hauteur non réglementée pour les équipements publics (article 10 UE, alinéa 3)
• Foncier rare et souvent onéreux

B. Zone UM : zone urbaine mixte

Caractéristiques :

• Vocation : Zone mixte (habitat, commerces, services, activités diverses, équipements publics)
• Le règlement du PLUi ne prévoit pas de zone UM dans le découpage actuel. Cette zone n’existe pas dans le PLUi de l’Eurométropole de Strasbourg.

Note : Bien que fréquemment citée dans d’autres PLU, la zone UM n’est pas présente dans le zonage de Strasbourg. Les zones mixtes équivalentes sont plutôt les zones UCA, UCB, UB ou UD selon les secteurs.

C. Zones UCA et UCB : zones résidentielles

Zone UCA (résidentielle à dominante d’habitat individuel)

• Article 1 UCA : Interdit les constructions susceptibles de provoquer des nuisances incompatibles avec la vocation résidentielle
• Lieux de culte de grande capacité (> 300 pers) : GÉNÉRALEMENT INCOMPATIBLES (nuisances sonores, stationnement, afflux de personnes)
• Petites salles de prière (< 100 pers) : POSSIBLES sous réserve de compatibilité avec le voisinage

Zone UCB (résidentielle sous forme d’immeubles collectifs)

Même logique que la zone UCA : vocation principalement résidentielle rendant difficile l’implantation de lieux de culte de grande capacité.

D. Zone UB : zone urbaine à vocation mixte

• Vocation : Mixte (habitat, commerces, services, activités diverses, équipements publics)
• Article 1 UB : Interdit les constructions susceptibles de provoquer des nuisances incompatibles avec la vocation résidentielle
• Lieux de culte : POSSIBLES SOUS CONDITIONS (à condition que le projet soit compatible avec le caractère mixte de la zone et ne génère pas de nuisances excessives)
• Centres de conférences : POSSIBLES (sous-destination « autres équipements recevant du public »)

E. Zone UD : zone urbaine de projets et grands ensembles

• Vocation : Mixte (grands ensembles d’immeubles collectifs, secteurs de renouvellement urbain, grands projets)
• Article 1 UD : Interdit les constructions susceptibles de provoquer des nuisances incompatibles avec la vocation résidentielle
• Équipements d’intérêt collectif : AUTORISÉS (la zone prévoit l’accueil d’équipements publics)
• Lieux de culte et centres de conférences : POSSIBLES sous réserve de compatibilité avec le projet d’aménagement global du secteur

F. Zone UX : zone d’activités économiques

• Vocation : Activités économiques (industries, entrepôts, bureaux, commerces)
• Article 2 UX : Définit les occupations admises sous conditions

ATTENTION : L’article 2 UX du règlement du PLUi de Strasbourg autorise certaines destinations sous conditions.  

Admissibilité :

• Centres de congrès et d’exposition : GÉNÉRALEMENT AUTORISÉS (sous-destination « centre de congrès et d’exposition » relevant des « autres activités »)
• Lieux de culte : VÉRIFICATION NÉCESSAIRE AU CAS PAR CAS (selon l’article 2 UX du secteur concerné, les équipements d’intérêt collectif peuvent être autorisés ou non)

G. Zone IAUX : zone à urbaniser destinée aux activités économiques

• Vocation : Future zone d’activités économiques, actuellement non urbanisée
• Constructibilité : Subordonnée à une opération d’aménagement d’ensemble (OAP)
• Lieux de culte et centres de conférences : POSSIBLES À MOYEN TERME sous réserve que l’OAP prévoie des équipements d’intérêt collectif

III. Obligations et contraintes réglementaires communes

A. Normes ERP (Établissement Recevant du Public)

Les lieux de culte et centres de conférences sont systématiquement des ERP, soumis à l’arrêté du 25 juin 1980 modifié.

Classification :

• Lieux de culte : ERP de type V
• Centres de conférences : ERP de type L (salles d’auditions, de conférences, de réunions)

Obligations :

• Résistance au feu, désenfumage, éclairage de sécurité, issues de secours
• Avis de la Commission Départementale de Sécurité avant ouverture
• Accessibilité PMR (ordonnance du 26 septembre 2014)

B. Stationnement (article 12 du PLUi)

L’article 12 du règlement du PLUi, alinéa 1.6, dispose :

« Les destinations […] équipements d’intérêt collectif et services publics doivent pouvoir disposer d’un nombre d’aires de stationnement leur permettant de répondre aux besoins nécessaires à leur fonctionnement. »

Traduction concrète :

• Pour un lieu de culte de 1000 personnes : environ 
• Pour un centre de conférences de 500 personnes : environ 

POINT CRITIQUE : Le sous-dimensionnement du stationnement est la première cause de refus des permis de construire pour ce type d’équipements.

C. Contraintes patrimoniales strasbourgeoises

1. Secteur sauvegardé de la Grande-Île (classé UNESCO)

• Avis conforme de l’Architecte des Bâtiments de France (ABF) obligatoire
• Prescriptions architecturales strictes
• Délais d’instruction allongés (jusqu’à 6 mois)

2. Périmètres de protection des monuments historiques (rayon 500 m)

Strasbourg compte 68 monuments historiques protégés. Avis de l’ABF requis dans les périmètres de protection.

3. Plan de Prévention des Risques Inondations (PPRI)

Prescriptions constructives spécifiques en zone inondable (surélévation, interdiction de sous-sols).

IV. Démarches administratives

A. Certificat d’urbanisme opérationnel

ÉTAPE PRÉALABLE INDISPENSABLE avant tout engagement financier :

• Vérifier la constructibilité du terrain
• Identifier les servitudes (ABF, PPRI, emplacements réservés)
• Geler les règles d’urbanisme pendant 18 mois
• Délai de réponse : 2 mois (prorogeable 1 mois)

B. Permis de construire

• Obligatoire pour toute construction nouvelle
• Délai d’instruction : 2-3 mois (majoré si ABF, Commission de Sécurité)
• Délai de recours : 2 mois après affichage sur le terrain

C. Consultation préalable du représentant de l’État (pour les lieux de culte)

L’article L. 422-5-1 du Code de l’urbanisme (créé par la loi n°2021-1109 du 24 août 2021) dispose :

« Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis du représentant de l’État dans le département si le projet porte sur des constructions et installations destinées à l’exercice d’un culte. »

Conséquence : Tout permis de construire portant sur un lieu de culte fait obligatoirement l’objet d’un avis du préfet, ce qui peut allonger les délais d’instruction.

Conclusion

L’implantation d’un lieu de culte ou d’un centre de conférences dans l’Eurométropole de Strasbourg nécessite une analyse juridique rigoureuse de la qualification du projet au regard des destinations et sous-destinations du Code de l’urbanisme, puis une vérification minutieuse de la compatibilité avec le règlement du PLUi.

Les zones UE (équipements d’intérêt collectif) constituent les emplacements privilégiés pour ces projets, bien que d’autres zones (UB, UD, UX selon secteurs) puissent également être compatibles sous réserve de vérifications spécifiques. Le respect des normes ERP, des exigences de stationnement et des contraintes patrimoniales strasbourgeoises (ABF, PPRI) conditionne la délivrance du permis de construire.

TerraLexis Conseil accompagne les porteurs de projets dans l’analyse de faisabilité juridique, la sécurisation des autorisations d’urbanisme et la prévention des contentieux.

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Le contexte : un projet agrivoltaïque expérimental au cœur du Piémont vosgien

À Weinbourg, dans le Bas-Rhin, la société Le Parc solaire de Weinbourg a obtenu le 5 mars 2024 un permis de construire délivré par la préfète du Bas-Rhin, portant sur la réalisation d’une centrale agrivoltaïque expérimentale sur 26,55 hectares de terres agricoles, au lieu-dit Ferme du Furstweg. Le projet consiste à implanter des panneaux photovoltaïques sur des parcelles céréalièreas converties à l’élevage ovin, en zone AE du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du pays de Hanau.

La confédération paysanne d’Alsace, accompagnée de plusieurs propriétaires et riverains, a contesté ce permis devant le tribunal administratif de Strasbourg. Le tribunal rejette l’ensemble des moyens et valide l’autorisation le 19 décembre 2024.

La question centrale : Quelles conditions un projet agrivoltaïque doit-il remplir pour obtenir un permis de construire en zone agricole sensible ? Quels moyens contentieux peuvent efficacement le faire tomber ?

Les moyens des requérants : six angles d’attaque

La confédération paysanne d’Alsace et les co-requérants ont soulevé un arsenal de moyens touchant à la fois la procédure et le fond :

1. L’insuffisance de l’étude d’impact

Ils pointaient trois lacunes : absence d’analyse de la profondeur de la nappe phréatique et des risques de pollution liés aux pieux de fondation, analyse incomplète des émissions de CO₂ (notamment par rapport à l’affectation agricole antérieure), et absence de présentation des solutions de substitution raisonnables.

2. La méconnaissance du décret du 29 décembre 2023 (art. 1er)

Les requérants soutenaient que l’installation ne satisfaisait pas aux conditions permettant de l’exclure du décompte de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au titre de l’objectif ZAN (Zéro Artificialisation Nette).

3. La méconnaissance de l’arrêté du 29 décembre 2023 (art. 3)

Ils faisaient grief au pétitionnaire de ne pas avoir enregistré les informations techniques requises pour bénéficier de l’exemption de comptabilisation dans la consommation d’espaces.

4. L’atteinte aux paysages naturels (art. R. 111-27 C. urb.)

Le projet s’implante dans un secteur paysager de qualité. Les requérants estimaient que la centrale portait une atteinte excessive aux caractéristiques visuelles et naturelles du site.

5. L’incohérence avec la charte du PNR des Vosges du Nord

Ils invoquaient les orientations de la charte du Parc naturel régional, visant à préserver les espaces agricoles et les paysages vosgiens.

6. La méconnaissance du PLUi du Pays de Hanau (art. 1.1 A)

Le règlement du PLUi autorise les panneaux photovoltaïques en zone AE uniquement à trois conditions cumulatives : compatibilité avec une activité agricole, absence d’atteinte aux paysages, et caractère d’équipement collectif.

La réponse du tribunal : six clarifications majeures

Le tribunal administratif de Strasbourg rejette l’ensemble des moyens. Cette décision structure de manière pédagogique les conditions de légalité d’un permis de construire agrivoltaïque.

Clarification n°1 : L’étude d’impact était suffisante

Le tribunal applique le principe jurisprudentiel constant : une insuffisance de l’étude d’impact n’entraîne l’illégalité de la décision que si elle a nui à l’information du public ou influencé le sens de la décision administrative.

Sur la nappe phréatique, l’étude démontrait un faible risque de remontée et l’absence de captage à proximité ; les matériaux des pieux étaient conçus pour prévenir tout rejet toxique. Sur le CO₂, l’étude analysait les émissions par phase (fabrication, chantier, exploitation, démantèlement), y compris l’origine chinoise des panneaux. Sur les alternatives, le tribunal juge qu’une étude d’impact peut légalement ne pas analyser les solutions écartées en amont par le maître d’ouvrage, dès lors que le choix du site est justifié.

Clarification n°2 : Le décret ZAN du 29 décembre 2023 est inopérant à l’encontre d’un permis de construire

C’est l’un des apports les plus structurants du jugement. Le tribunal soulève deux obstacles cumulatifs :

Non-rétroactivité : L’article 2 du décret exclut expressément les projets dont la demande a été déposée avant sa publication. Or la demande de permis date d’octobre 2022, soit antérieurement au décret de décembre 2023.

Inopérance de principe : Ces dispositions encadrent la comptabilisation des espaces dans les objectifs ZAN elles n’ont pas vocation à conditionner la légalité d’une autorisation d’urbanisme. Le juge distingue nettement droit des autorisations et politique de sobriété foncière.

Clarification n°3 : L’absence d’enregistrement technique (arrêté du 29 déc. 2023) est sans incidence

Le défaut d’enregistrement des caractéristiques techniques de l’installation ne peut fonder l’illégalité du permis de construire. Le tribunal relève que cet enregistrement a un objet distinct : il détermine si l’installation doit être comptabilisée dans la consommation foncière. Les requérants n’identifiaient au surplus aucune règle d’urbanisme méconnue de ce fait.

Clarification n°4 : Pas d’atteinte excessive aux paysages

Le tribunal applique la méthode classique en deux temps : évaluation de la qualité du site, puis de l’impact du projet sur ce site.

Sur la qualité du site : Le secteur présente un intérêt paysager réel (ZNIEFF, piémont vosgien), mais le tribunal tempère cette appréciation en relevant la présence d’une zone industrielle à 600 mètres et surtout d’une ferme solaire existante attenante de 36 000 m² de panneaux le site n’est donc pas vierge de toute installation.

Sur l’impact du projet : Les mesures d’insertion paysagère adoptées (panneaux abaissés à 2,40 m, haies de 2,50 à 3 m, arbres fruitiers, clôtures adaptées, habillage bois des locaux techniques) ont conduit la DREAL à émettre un avis favorable le 28 février 2024. La préfète a assorti le permis de prescriptions complémentaires.

Clarification n°5 : La charte du PNR n’est pas directement invocable contre un permis de construire

Le tribunal tranche une question de droit importante : les orientations et mesures d’une charte de Parc naturel régional ne peuvent pas être directement opposées à une autorisation d’urbanisme individuelle. Seuls les documents d’urbanisme (PLU, SCoT) doivent être compatibles avec la charte et non les décisions d’application de ces documents.

Clarification n°6 : La compatibilité agricole du projet est établie

Le règlement du PLUi exige que les panneaux photovoltaïques en zone AE soient compatibles avec l’exercice d’une activité agricole significative. Le tribunal valide cette compatibilité sur la base de plusieurs éléments concrets :

• Les parcelles céréalières (rendement inférieur de 23 % à la moyenne régionale) sont converties à la pâture ovine
• L’exploitant augmente son cheptel de 500 à 650 brebis (dont 150 de race herbagère)
• Les panneaux sont implantés de manière à garantir la libre déambulation des animaux
• La chambre d’agriculture d’Alsace a émis un avis favorable le 31 mars 2023
• L’exploitation fait partie de l’association « Agneau terroir d’Alsace »

Portée pratique : ce que change cette décision

Pour les porteurs de projets agrivoltaïques

Pour les associations et opposants

Pour les collectivités et services instructeurs

Articulation avec les textes applicables

Article R. 122-5 du Code de l’environnement – Contenu de l’étude d’impact : Le tribunal rappelle que le contenu est proportionné à la sensibilité du site et à la nature du projet. Les solutions de substitution peuvent être limitées aux alternatives effectivement envisagées.

Article R. 111-27 du Code de l’urbanisme – Paysages : Le contrôle se fait en deux temps (qualité du site / impact du projet) et reste limité à l’erreur manifeste d’appréciation, laissant une marge à l’autorité administrative.

Article L. 333-1 du Code de l’environnement – Chartes de PNR : Les chartes s’imposent aux documents d’urbanisme, non directement aux autorisations individuelles.

Décret et arrêté du 29 décembre 2023 – Régime ZAN : Ces textes encadrent la comptabilisation des espaces dans les objectifs de zéro artificialisation, mais ne créent pas de conditions de légalité supplémentaires pour les permis de construire.

Portée jurisprudentielle

Cette décision, rendue dans un contexte de fort développement de l’agrivoltaïsme consécutif à la loi du 10 mars 2023 relative aux énergies renouvelables, apporte plusieurs éclairages structurants :

1. La distinction ZAN / droit des autorisations est clarifiée

Le tribunal pose un principe utile dans un contexte où les requérants cherchent à mobiliser les nouveaux instruments de la politique foncière pour bloquer des projets énergétiques. Les outils ZAN ont un objet propre la comptabilisation qui ne se confond pas avec les conditions de délivrance des autorisations d’urbanisme.

2. Le contrôle de la compatibilité agricole est concret

Le juge ne se contente pas d’une déclaration formelle d’activité agricole. Il vérifie la réalité, la viabilité et la pérennité de l’exploitation maintenue sous les panneaux, en s’appuyant sur des éléments objectifs (avis de la chambre d’agriculture, données chiffrées sur le cheptel, rendements comparés).

3. L’inopérance de la charte de PNR est confirmée

Le tribunal s’inscrit dans la ligne de la hiérarchie des normes en urbanisme : la charte conditionne les documents d’urbanisme, qui conditionnent à leur tour les autorisations. Attaquer directement l’autorisation par la charte court-circuite ce mécanisme et doit être écarté.

Trois points clés à retenir

Références juridiques

• Tribunal administratif de Strasbourg, 7ème chambre, 19 décembre 2024, n° 2403209
• Code de l’urbanisme : articles R. 111-27, L. 153-14
• Code de l’environnement : articles R. 122-5, L. 333-1
• Décret du 29 décembre 2023 définissant les modalités de prise en compte des installations photovoltaïques dans le calcul de la consommation d’espace (art. 194 loi n° 2021-1104)
• Arrêté du 29 décembre 2023 définissant les caractéristiques techniques des installations photovoltaïques exemptées de prise en compte dans la consommation d’espaces
• Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative au développement de la production d’énergies renouvelables

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Le contexte : un immeuble face à une commune assoiffée

Dans le Var, M. B… souhaite construire un immeuble de cinq logements à Fayence. Un projet classique en apparence, qui respecte toutes les règles d’urbanisme : hauteur, emprise au sol, densité. Pourtant, le 3 février 2023, le maire refuse le permis de construire.

Le motif invoqué ? Non pas une question de gabarit ou de zonage, mais un risque d’atteinte à la salubrité publique : la commune manque déjà d’eau potable, et ce nouveau projet aggraverait cette pénurie.

M. B… conteste cette décision devant le tribunal administratif de Toulon, qui valide le refus du maire. Il se pourvoit alors en cassation devant le Conseil d’État.

La question centrale : Un maire peut-il légalement refuser un permis de construire au motif que le projet consommerait trop d’eau dans une commune déjà en déficit hydrique ? Et si oui, sur quel fondement juridique ?

Le débat juridique : la ressource en eau relève-t-elle de la salubrité publique ?

L’argument du requérant

M. B… soutient que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en considérant que l’insuffisance de la ressource en eau potable justifiait un refus pour atteinte à la salubrité publique au sens de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme.

Selon lui, ce texte vise d’autres types de risques (insalubrité des bâtiments, proximité d’installations dangereuses), mais pas la gestion de la ressource en eau à l’échelle communale.

La réponse du Conseil d’État : l’eau, élément essentiel de la salubrité

Le Conseil d’État tranche de manière claire et valide l’interprétation du tribunal administratif.

Le principe posé :

« L’atteinte qu’une construction nouvelle est, par la consommation d’eau qu’elle implique, susceptible de porter à la ressource en eau potable d’une commune, relève de la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme. »

En d’autres termes : la préservation de la ressource en eau potable fait partie intégrante de la salubrité publique. Un projet qui menace l’approvisionnement en eau de la population existante peut être refusé sur ce fondement, même s’il respecte par ailleurs toutes les règles du PLU.

L’appréciation des faits : une situation hydrique critique documentée

Au-delà du principe juridique, le Conseil d’État valide également l’appréciation souveraine des faits par le tribunal administratif.

Les éléments factuels retenus

Le tribunal s’était appuyé sur plusieurs preuves concrètes pour caractériser la pénurie d’eau à Fayence :

• Une étude de 2021 attestant du niveau préoccupant d’insuffisance de la ressource en eau
• L’assèchement de plusieurs forages sur le territoire communal
• Les restrictions de consommation imposées durant la sécheresse de 2022

Ces éléments démontraient que la commune faisait déjà face à une tension hydrique avérée, et que l’ajout de cinq logements supplémentaires aggraverait cette situation.

Le contrôle limité du juge de cassation

Le Conseil d’État rappelle que lorsque les juges du fond (ici, le tribunal administratif) procèdent à une appréciation souveraine des faits fondée sur des éléments probants, le juge de cassation ne peut la remettre en cause, sauf en cas de dénaturation (c’est-à-dire une erreur manifeste dans l’analyse des pièces du dossier).

En l’espèce, aucune dénaturation n’a été constatée : les éléments factuels étaient solides, récents et convergents.

Articulation avec le Code de l’urbanisme : l’article R. 111-2

Cette décision repose entièrement sur l’interprétation de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme, qui dispose :

« Un projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »

L’apport de la décision

Le Conseil d’État précise et élargit la notion de salubrité publique en y intégrant expressément la ressource en eau potable.

Jusqu’à présent, l’article R. 111-2 était principalement mobilisé pour refuser des projets présentant des risques sanitaires directs (habitations insalubres, proximité d’installations polluantes, etc.). Désormais, il peut également fonder un refus lorsque le projet menace l’équilibre entre besoins et ressources disponibles en eau potable.

Cette interprétation s’inscrit dans un contexte plus large de raréfaction de la ressource en eau, accentué par le dérèglement climatique et les épisodes de sécheresse récurrents.

Confirmation ou évolution de la jurisprudence ?

Une confirmation… et une extension

Cette décision confirme que l’article R. 111-2 peut fonder un refus de permis de construire pour des motifs environnementaux liés à la salubrité publique.

Mais elle va plus loin en élargissant explicitement cette notion à la préservation de la ressource en eau, ce qui était jusqu’alors moins évident dans la jurisprudence.

Un signal fort dans le contexte climatique actuel

En validant ce refus, le Conseil d’État envoie un message clair aux collectivités territoriales : vous pouvez légalement opposer la pénurie d’eau à un projet immobilier, dès lors que cette pénurie est documentée et que le projet aggraverait la situation.

Cette décision s’inscrit dans une série de jurisprudences récentes qui renforcent les pouvoirs d’adaptation des collectivités face au changement climatique, notamment en matière de gestion des ressources naturelles.

Portée pratique : ce que change cette décision

Pour les porteurs de projet (particuliers et promoteurs)

Pour les collectivités territoriales

Pour les avocats et professionnels de l’immobilier

Notre approche TLX Conseil : anticiper les enjeux climatiques dans vos projets

Cette décision illustre l’importance d’une analyse préalable fine des ressources locales, au-delà des seules règles de constructibilité classiques. Chez Terralexis, nous intégrons systématiquement dans nos audits les contraintes environnementales et climatiques qui peuvent impacter la faisabilité d’un projet : disponibilité en eau, risque d’inondation, protection des zones humides, vulnérabilité aux canicules.

Trois points clés :

• La salubrité publique ne se limite plus aux risques sanitaires classiques. Elle englobe désormais la préservation des ressources vitales comme l’eau potable. Cette évolution jurisprudentielle reflète l’adaptation du droit de l’urbanisme aux réalités du changement climatique.
• Un permis de construire conforme au PLU peut être refusé si le projet menace l’équilibre entre besoins et ressources disponibles. Les maires disposent d’une marge d’appréciation renforcée pour protéger les ressources locales, à condition de documenter solidement la pénurie.
• L’appréciation souveraine des juges du fond est déterminante. Si le tribunal administratif retient, sur la base d’éléments factuels probants, que la ressource en eau est insuffisante, le juge de cassation ne remettra pas en cause cette appréciation. D’où l’importance de constituer un dossier technique robuste dès la phase administrative.

Notre accompagnement sur mesure

Que vous soyez porteur de projet, collectivité ou professionnel du conseil, Terralexis vous accompagne dans la sécurisation juridique de vos opérations d’aménagement :

• Audit de faisabilité intégrant les contraintes hydriques et environnementales
• Assistance au montage de dossiers de demande de permis avec mesures compensatoires (sobriété hydrique, solutions alternatives)
• Conseil aux collectivités pour documenter les vulnérabilités locales et sécuriser leurs refus
• Défense en contentieux avec expertise technique et juridique combinée

Notre expertise opérationnelle vous permet de naviguer entre la complexité des procédures et la réalité du terrain, offrant une vision claire et stratégique pour tous les acteurs de l’aménagement.

Besoin d’un accompagnement pour sécuriser votre projet face aux enjeux de ressource en eau ?

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Références juridiques :

• Conseil d’État, 1er décembre 2025, n° 493556
• Code de l’urbanisme : article R. 111-2

Avertissement :

Les analyses publiées sur ce site sont fournies à titre informatif et ne constituent pas une consultation juridique personnalisée. Il est recommandé de consulter un professionnel du droit pour toute application spécifique à votre dossier.

L’article Refus de permis de construire : quand la pénurie d’eau devient un motif juridique est apparu en premier sur Terralexis.

Le contexte : une propriétaire face au PLU de sa commune

À La Trinité, en Martinique, Mme B… possède une parcelle déjà construite et raccordée aux réseaux. Pourtant, lors de la révision du Plan Local d’Urbanisme (PLU) approuvée le 21 janvier 2021, la commune classe ce terrain en zone N1 (zone naturelle et forestière) plutôt qu’en zone U4 (zone urbaine).

Conséquence immédiate ? La propriétaire perd toute possibilité de construire ou d’étendre son bien. Elle conteste cette décision devant les tribunaux administratifs. Après un premier succès, puis un revers en cour d’appel, l’affaire remonte jusqu’au Conseil d’État.

La question centrale : Une commune peut-elle légalement « geler » un terrain déjà urbanisé en le classant en zone naturelle ? Et si oui, à quelles conditions ?

Les arguments de la propriétaire : trois angles d’attaque

Mme B… fonde son recours sur plusieurs moyens juridiques complémentaires :

1. Des irrégularités de procédure

Elle pointe du doigt deux vices dans l’élaboration du PLU :

• L’ordre du jour de la réunion du conseil municipal du 19 décembre 2019 manquait de précision
• La note explicative de synthèse était absente lors de la convocation
• Le dossier d’enquête publique ne contenait pas le résumé non technique du rapport environnemental

2. Une incohérence sur le fond

Elle soutient que le classement en zone N contredit le Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) de la commune. Comment justifier qu’un terrain déjà équipé, construit et raccordé aux réseaux devienne soudainement « non constructible » ?

3. Un détournement de pouvoir

Elle allègue que la commune aurait utilisé son pouvoir de zonage pour d’autres motifs que l’intérêt général.

La réponse du Conseil d’État : trois clarifications majeures

Le Conseil d’État rejette le pourvoi et valide le classement en zone naturelle. Cette décision apporte trois éclairages essentiels pour tous les acteurs de l’urbanisme.

Clarification n°1 : Les vices de la phase préparatoire sont « purgés »

Le principe : Lorsqu’un PLU est élaboré, il passe par plusieurs étapes successives :

1. Prescription de la révision
2. Débat sur le PADD
3. Arrêt du projet de PLU (phase intermédiaire)
4. Enquête publique
5. Approbation finale par délibération du conseil municipal

Le Conseil d’État rappelle que seule la délibération finale d’approbation compte juridiquement. Les éventuelles irrégularités affectant la phase intermédiaire (l’arrêt du projet) n’ont aucune incidence sur la légalité du document final.

Pourquoi ? Parce que la délibération d’arrêt du projet (article L. 153-14 du Code de l’urbanisme) n’a pas d’effet propre : elle ouvre simplement la voie à la consultation publique. C’est uniquement le vote final du conseil municipal, après l’enquête publique, qui donne sa force juridique au PLU.

Conséquence pratique : Si vous contestez un PLU, concentrez vos moyens sur la procédure finale (qualité de l’enquête publique, respect des consultations obligatoires) et sur le fond du zonage, pas sur des vices formels de la phase préparatoire.

Clarification n°2 : Le dossier d’enquête publique était complet

Concernant l’allégation d’absence du résumé non technique du rapport environnemental, le CE valide le raisonnement de la Cour administrative d’appel :

• Le commissaire enquêteur n’a relevé aucune anomalie dans le dossier
• La commune a produit le document contesté
• L’allégation de Mme B… n’était pas suffisamment étayée

Leçon pour les requérants : Une simple affirmation ne suffit pas. Il faut prouver matériellement l’absence d’un document obligatoire, par exemple en citant le procès-verbal du commissaire enquêteur ou en démontrant l’impossibilité d’accéder au dossier complet.

Clarification n°3 : Le classement en zone N était justifié

C’est le cœur de l’affaire. Le Conseil d’État rappelle un principe fondamental du droit de l’urbanisme : les auteurs du PLU disposent d’une large marge d’appréciation pour définir leur parti d’aménagement.

Les critères du contrôle du juge : Le juge administratif ne peut censurer un choix de zonage que dans deux cas :

1. Erreur manifeste d’appréciation : le classement est manifestement incohérent au regard de la situation du terrain
2. Faits matériellement inexacts : la commune s’est fondée sur des éléments erronés

En l’espèce, la Cour administrative d’appel a constaté que la parcelle présentait plusieurs caractéristiques justifiant le classement en zone naturelle :

• Situation topographique : terrain situé sur un versant
• Densité urbaine faible : zone peu densément urbanisée
• Continuité écologique : parcelle jouxtant un vaste espace naturel (la presqu’île de la Caravelle)
• Cohérence avec le PADD : le projet d’aménagement vise expressément à préserver les zones naturelles et l’unité paysagère, tout en limitant l’étalement urbain

L’argument décisif : Le fait que la parcelle soit déjà construite et raccordée aux réseaux ne lie pas les auteurs du PLU. Une commune peut décider de ne pas poursuivre l’urbanisation d’un secteur, même s’il est partiellement équipé, si cette décision s’inscrit dans un objectif d’intérêt général clairement exprimé.

Portée pratique : ce que change cette décision

Pour les propriétaires et promoteurs

Pour les collectivités territoriales

Pour les avocats et professionnels de l’immobilier

Articulation avec le Code de l’urbanisme

Cette décision s’appuie sur plusieurs dispositions clés :

Articles L. 153-11 à L. 153-21 : Procédure d’élaboration du PLU
➜ Le juge distingue clairement les effets juridiques de chaque étape (prescription, arrêt du projet, approbation)

Articles L. 151-9, R. 151-18, R. 151-24 : Définition des zones U et N
➜ Le classement en zone N est validé par référence aux critères légaux de protection des sites et paysages

Articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du CGCT : Règles de convocation des conseils municipaux
➜ La méconnaissance de ces règles pour la délibération d’arrêt du projet est sans incidence sur la légalité du PLU approuvé

Confirmation ou évolution de la jurisprudence ?

Cette décision confirme et précise une jurisprudence déjà établie sur deux points :

1. L’immunité des vices de la phase préparatoire

Le Conseil d’État explicite un principe parfois mal compris : la délibération d’arrêt du projet de PLU n’ayant pas d’effet propre, les irrégularités qui l’affectent sont « purgées » par la délibération finale d’approbation, dès lors que celle-ci intervient après une enquête publique régulière.

2. La large souveraineté des communes en matière de zonage

Le juge réaffirme que le contrôle juridictionnel du zonage reste limité à l’erreur manifeste d’appréciation ou aux faits matériellement inexacts. Les communes conservent une marge d’appréciation importante pour définir leur parti d’aménagement, même si cela conduit à « déclasser » des terrains déjà partiellement urbanisés.

Cette décision illustre l’importance d’une analyse préalable fine des règles de constructibilité et des prescriptions locales. Chez Terralexis, nous ne nous contentons pas d’une lecture superficielle du zonage : nous analysons le PADD, les orientations d’aménagement, le contexte environnemental et paysager, pour anticiper les évolutions possibles du document d’urbanisme.

Trois points clés :

1. La légalité d’un PLU se joue principalement sur la délibération finale d’approbation, pas sur les étapes préparatoires. Cette distinction procédurale est essentielle pour cibler efficacement les risques juridiques.
2. Les communes disposent d’une large souveraineté pour classer les terrains en zones naturelles, dès lors que cette décision s’inscrit dans un parti d’aménagement cohérent visant la préservation du paysage et le contrôle de l’étalement urbain même si le terrain était déjà construit.
3. L’existence de réseaux et de constructions ne garantit plus la pérennité d’un zonage constructible. Dans un contexte de lutte contre l’artificialisation des sols (objectif ZAN), les collectivités peuvent légitimement « geler » des secteurs pour préserver les continuités écologiques.

Notre expertise opérationnelle vous permet de naviguer entre la complexité des procédures et la réalité du terrain, offrant une vision claire et stratégique pour tous les acteurs de l’aménagement : collectivités, promoteurs, particuliers et professionnels du conseil.

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Références juridiques :

• Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 27 janvier 2025, n° 490508
• Code de l’urbanisme : articles L. 153-11 à L. 153-21, L. 151-9, R. 151-18, R. 151-24
• Code général des collectivités territoriales : articles L. 2121-10, L. 2121-12

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