Le contexte : un projet agrivoltaïque expérimental au cœur du Piémont vosgien

À Weinbourg, dans le Bas-Rhin, la société Le Parc solaire de Weinbourg a obtenu le 5 mars 2024 un permis de construire délivré par la préfète du Bas-Rhin, portant sur la réalisation d’une centrale agrivoltaïque expérimentale sur 26,55 hectares de terres agricoles, au lieu-dit Ferme du Furstweg. Le projet consiste à implanter des panneaux photovoltaïques sur des parcelles céréalièreas converties à l’élevage ovin, en zone AE du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) du pays de Hanau.

La confédération paysanne d’Alsace, accompagnée de plusieurs propriétaires et riverains, a contesté ce permis devant le tribunal administratif de Strasbourg. Le tribunal rejette l’ensemble des moyens et valide l’autorisation le 19 décembre 2024.

La question centrale : Quelles conditions un projet agrivoltaïque doit-il remplir pour obtenir un permis de construire en zone agricole sensible ? Quels moyens contentieux peuvent efficacement le faire tomber ?

Les moyens des requérants : six angles d’attaque

La confédération paysanne d’Alsace et les co-requérants ont soulevé un arsenal de moyens touchant à la fois la procédure et le fond :

1. L’insuffisance de l’étude d’impact

Ils pointaient trois lacunes : absence d’analyse de la profondeur de la nappe phréatique et des risques de pollution liés aux pieux de fondation, analyse incomplète des émissions de CO₂ (notamment par rapport à l’affectation agricole antérieure), et absence de présentation des solutions de substitution raisonnables.

2. La méconnaissance du décret du 29 décembre 2023 (art. 1er)

Les requérants soutenaient que l’installation ne satisfaisait pas aux conditions permettant de l’exclure du décompte de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au titre de l’objectif ZAN (Zéro Artificialisation Nette).

3. La méconnaissance de l’arrêté du 29 décembre 2023 (art. 3)

Ils faisaient grief au pétitionnaire de ne pas avoir enregistré les informations techniques requises pour bénéficier de l’exemption de comptabilisation dans la consommation d’espaces.

4. L’atteinte aux paysages naturels (art. R. 111-27 C. urb.)

Le projet s’implante dans un secteur paysager de qualité. Les requérants estimaient que la centrale portait une atteinte excessive aux caractéristiques visuelles et naturelles du site.

5. L’incohérence avec la charte du PNR des Vosges du Nord

Ils invoquaient les orientations de la charte du Parc naturel régional, visant à préserver les espaces agricoles et les paysages vosgiens.

6. La méconnaissance du PLUi du Pays de Hanau (art. 1.1 A)

Le règlement du PLUi autorise les panneaux photovoltaïques en zone AE uniquement à trois conditions cumulatives : compatibilité avec une activité agricole, absence d’atteinte aux paysages, et caractère d’équipement collectif.

La réponse du tribunal : six clarifications majeures

Le tribunal administratif de Strasbourg rejette l’ensemble des moyens. Cette décision structure de manière pédagogique les conditions de légalité d’un permis de construire agrivoltaïque.

Clarification n°1 : L’étude d’impact était suffisante

Le tribunal applique le principe jurisprudentiel constant : une insuffisance de l’étude d’impact n’entraîne l’illégalité de la décision que si elle a nui à l’information du public ou influencé le sens de la décision administrative.

Sur la nappe phréatique, l’étude démontrait un faible risque de remontée et l’absence de captage à proximité ; les matériaux des pieux étaient conçus pour prévenir tout rejet toxique. Sur le CO₂, l’étude analysait les émissions par phase (fabrication, chantier, exploitation, démantèlement), y compris l’origine chinoise des panneaux. Sur les alternatives, le tribunal juge qu’une étude d’impact peut légalement ne pas analyser les solutions écartées en amont par le maître d’ouvrage, dès lors que le choix du site est justifié.

Clarification n°2 : Le décret ZAN du 29 décembre 2023 est inopérant à l’encontre d’un permis de construire

C’est l’un des apports les plus structurants du jugement. Le tribunal soulève deux obstacles cumulatifs :

Non-rétroactivité : L’article 2 du décret exclut expressément les projets dont la demande a été déposée avant sa publication. Or la demande de permis date d’octobre 2022, soit antérieurement au décret de décembre 2023.

Inopérance de principe : Ces dispositions encadrent la comptabilisation des espaces dans les objectifs ZAN elles n’ont pas vocation à conditionner la légalité d’une autorisation d’urbanisme. Le juge distingue nettement droit des autorisations et politique de sobriété foncière.

Clarification n°3 : L’absence d’enregistrement technique (arrêté du 29 déc. 2023) est sans incidence

Le défaut d’enregistrement des caractéristiques techniques de l’installation ne peut fonder l’illégalité du permis de construire. Le tribunal relève que cet enregistrement a un objet distinct : il détermine si l’installation doit être comptabilisée dans la consommation foncière. Les requérants n’identifiaient au surplus aucune règle d’urbanisme méconnue de ce fait.

Clarification n°4 : Pas d’atteinte excessive aux paysages

Le tribunal applique la méthode classique en deux temps : évaluation de la qualité du site, puis de l’impact du projet sur ce site.

Sur la qualité du site : Le secteur présente un intérêt paysager réel (ZNIEFF, piémont vosgien), mais le tribunal tempère cette appréciation en relevant la présence d’une zone industrielle à 600 mètres et surtout d’une ferme solaire existante attenante de 36 000 m² de panneaux le site n’est donc pas vierge de toute installation.

Sur l’impact du projet : Les mesures d’insertion paysagère adoptées (panneaux abaissés à 2,40 m, haies de 2,50 à 3 m, arbres fruitiers, clôtures adaptées, habillage bois des locaux techniques) ont conduit la DREAL à émettre un avis favorable le 28 février 2024. La préfète a assorti le permis de prescriptions complémentaires.

Clarification n°5 : La charte du PNR n’est pas directement invocable contre un permis de construire

Le tribunal tranche une question de droit importante : les orientations et mesures d’une charte de Parc naturel régional ne peuvent pas être directement opposées à une autorisation d’urbanisme individuelle. Seuls les documents d’urbanisme (PLU, SCoT) doivent être compatibles avec la charte et non les décisions d’application de ces documents.

Clarification n°6 : La compatibilité agricole du projet est établie

Le règlement du PLUi exige que les panneaux photovoltaïques en zone AE soient compatibles avec l’exercice d’une activité agricole significative. Le tribunal valide cette compatibilité sur la base de plusieurs éléments concrets :

• Les parcelles céréalières (rendement inférieur de 23 % à la moyenne régionale) sont converties à la pâture ovine
• L’exploitant augmente son cheptel de 500 à 650 brebis (dont 150 de race herbagère)
• Les panneaux sont implantés de manière à garantir la libre déambulation des animaux
• La chambre d’agriculture d’Alsace a émis un avis favorable le 31 mars 2023
• L’exploitation fait partie de l’association « Agneau terroir d’Alsace »

Portée pratique : ce que change cette décision

Pour les porteurs de projets agrivoltaïques

Pour les associations et opposants

Pour les collectivités et services instructeurs

Articulation avec les textes applicables

Article R. 122-5 du Code de l’environnement – Contenu de l’étude d’impact : Le tribunal rappelle que le contenu est proportionné à la sensibilité du site et à la nature du projet. Les solutions de substitution peuvent être limitées aux alternatives effectivement envisagées.

Article R. 111-27 du Code de l’urbanisme – Paysages : Le contrôle se fait en deux temps (qualité du site / impact du projet) et reste limité à l’erreur manifeste d’appréciation, laissant une marge à l’autorité administrative.

Article L. 333-1 du Code de l’environnement – Chartes de PNR : Les chartes s’imposent aux documents d’urbanisme, non directement aux autorisations individuelles.

Décret et arrêté du 29 décembre 2023 – Régime ZAN : Ces textes encadrent la comptabilisation des espaces dans les objectifs de zéro artificialisation, mais ne créent pas de conditions de légalité supplémentaires pour les permis de construire.

Portée jurisprudentielle

Cette décision, rendue dans un contexte de fort développement de l’agrivoltaïsme consécutif à la loi du 10 mars 2023 relative aux énergies renouvelables, apporte plusieurs éclairages structurants :

1. La distinction ZAN / droit des autorisations est clarifiée

Le tribunal pose un principe utile dans un contexte où les requérants cherchent à mobiliser les nouveaux instruments de la politique foncière pour bloquer des projets énergétiques. Les outils ZAN ont un objet propre la comptabilisation qui ne se confond pas avec les conditions de délivrance des autorisations d’urbanisme.

2. Le contrôle de la compatibilité agricole est concret

Le juge ne se contente pas d’une déclaration formelle d’activité agricole. Il vérifie la réalité, la viabilité et la pérennité de l’exploitation maintenue sous les panneaux, en s’appuyant sur des éléments objectifs (avis de la chambre d’agriculture, données chiffrées sur le cheptel, rendements comparés).

3. L’inopérance de la charte de PNR est confirmée

Le tribunal s’inscrit dans la ligne de la hiérarchie des normes en urbanisme : la charte conditionne les documents d’urbanisme, qui conditionnent à leur tour les autorisations. Attaquer directement l’autorisation par la charte court-circuite ce mécanisme et doit être écarté.

Trois points clés à retenir

Références juridiques

• Tribunal administratif de Strasbourg, 7ème chambre, 19 décembre 2024, n° 2403209
• Code de l’urbanisme : articles R. 111-27, L. 153-14
• Code de l’environnement : articles R. 122-5, L. 333-1
• Décret du 29 décembre 2023 définissant les modalités de prise en compte des installations photovoltaïques dans le calcul de la consommation d’espace (art. 194 loi n° 2021-1104)
• Arrêté du 29 décembre 2023 définissant les caractéristiques techniques des installations photovoltaïques exemptées de prise en compte dans la consommation d’espaces
• Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative au développement de la production d’énergies renouvelables

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Le contexte : une propriétaire face au PLU de sa commune

À La Trinité, en Martinique, Mme B… possède une parcelle déjà construite et raccordée aux réseaux. Pourtant, lors de la révision du Plan Local d’Urbanisme (PLU) approuvée le 21 janvier 2021, la commune classe ce terrain en zone N1 (zone naturelle et forestière) plutôt qu’en zone U4 (zone urbaine).

Conséquence immédiate ? La propriétaire perd toute possibilité de construire ou d’étendre son bien. Elle conteste cette décision devant les tribunaux administratifs. Après un premier succès, puis un revers en cour d’appel, l’affaire remonte jusqu’au Conseil d’État.

La question centrale : Une commune peut-elle légalement « geler » un terrain déjà urbanisé en le classant en zone naturelle ? Et si oui, à quelles conditions ?

Les arguments de la propriétaire : trois angles d’attaque

Mme B… fonde son recours sur plusieurs moyens juridiques complémentaires :

1. Des irrégularités de procédure

Elle pointe du doigt deux vices dans l’élaboration du PLU :

• L’ordre du jour de la réunion du conseil municipal du 19 décembre 2019 manquait de précision
• La note explicative de synthèse était absente lors de la convocation
• Le dossier d’enquête publique ne contenait pas le résumé non technique du rapport environnemental

2. Une incohérence sur le fond

Elle soutient que le classement en zone N contredit le Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) de la commune. Comment justifier qu’un terrain déjà équipé, construit et raccordé aux réseaux devienne soudainement « non constructible » ?

3. Un détournement de pouvoir

Elle allègue que la commune aurait utilisé son pouvoir de zonage pour d’autres motifs que l’intérêt général.

La réponse du Conseil d’État : trois clarifications majeures

Le Conseil d’État rejette le pourvoi et valide le classement en zone naturelle. Cette décision apporte trois éclairages essentiels pour tous les acteurs de l’urbanisme.

Clarification n°1 : Les vices de la phase préparatoire sont « purgés »

Le principe : Lorsqu’un PLU est élaboré, il passe par plusieurs étapes successives :

1. Prescription de la révision
2. Débat sur le PADD
3. Arrêt du projet de PLU (phase intermédiaire)
4. Enquête publique
5. Approbation finale par délibération du conseil municipal

Le Conseil d’État rappelle que seule la délibération finale d’approbation compte juridiquement. Les éventuelles irrégularités affectant la phase intermédiaire (l’arrêt du projet) n’ont aucune incidence sur la légalité du document final.

Pourquoi ? Parce que la délibération d’arrêt du projet (article L. 153-14 du Code de l’urbanisme) n’a pas d’effet propre : elle ouvre simplement la voie à la consultation publique. C’est uniquement le vote final du conseil municipal, après l’enquête publique, qui donne sa force juridique au PLU.

Conséquence pratique : Si vous contestez un PLU, concentrez vos moyens sur la procédure finale (qualité de l’enquête publique, respect des consultations obligatoires) et sur le fond du zonage, pas sur des vices formels de la phase préparatoire.

Clarification n°2 : Le dossier d’enquête publique était complet

Concernant l’allégation d’absence du résumé non technique du rapport environnemental, le CE valide le raisonnement de la Cour administrative d’appel :

• Le commissaire enquêteur n’a relevé aucune anomalie dans le dossier
• La commune a produit le document contesté
• L’allégation de Mme B… n’était pas suffisamment étayée

Leçon pour les requérants : Une simple affirmation ne suffit pas. Il faut prouver matériellement l’absence d’un document obligatoire, par exemple en citant le procès-verbal du commissaire enquêteur ou en démontrant l’impossibilité d’accéder au dossier complet.

Clarification n°3 : Le classement en zone N était justifié

C’est le cœur de l’affaire. Le Conseil d’État rappelle un principe fondamental du droit de l’urbanisme : les auteurs du PLU disposent d’une large marge d’appréciation pour définir leur parti d’aménagement.

Les critères du contrôle du juge : Le juge administratif ne peut censurer un choix de zonage que dans deux cas :

1. Erreur manifeste d’appréciation : le classement est manifestement incohérent au regard de la situation du terrain
2. Faits matériellement inexacts : la commune s’est fondée sur des éléments erronés

En l’espèce, la Cour administrative d’appel a constaté que la parcelle présentait plusieurs caractéristiques justifiant le classement en zone naturelle :

• Situation topographique : terrain situé sur un versant
• Densité urbaine faible : zone peu densément urbanisée
• Continuité écologique : parcelle jouxtant un vaste espace naturel (la presqu’île de la Caravelle)
• Cohérence avec le PADD : le projet d’aménagement vise expressément à préserver les zones naturelles et l’unité paysagère, tout en limitant l’étalement urbain

L’argument décisif : Le fait que la parcelle soit déjà construite et raccordée aux réseaux ne lie pas les auteurs du PLU. Une commune peut décider de ne pas poursuivre l’urbanisation d’un secteur, même s’il est partiellement équipé, si cette décision s’inscrit dans un objectif d’intérêt général clairement exprimé.

Portée pratique : ce que change cette décision

Pour les propriétaires et promoteurs

Pour les collectivités territoriales

Pour les avocats et professionnels de l’immobilier

Articulation avec le Code de l’urbanisme

Cette décision s’appuie sur plusieurs dispositions clés :

Articles L. 153-11 à L. 153-21 : Procédure d’élaboration du PLU
➜ Le juge distingue clairement les effets juridiques de chaque étape (prescription, arrêt du projet, approbation)

Articles L. 151-9, R. 151-18, R. 151-24 : Définition des zones U et N
➜ Le classement en zone N est validé par référence aux critères légaux de protection des sites et paysages

Articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du CGCT : Règles de convocation des conseils municipaux
➜ La méconnaissance de ces règles pour la délibération d’arrêt du projet est sans incidence sur la légalité du PLU approuvé

Confirmation ou évolution de la jurisprudence ?

Cette décision confirme et précise une jurisprudence déjà établie sur deux points :

1. L’immunité des vices de la phase préparatoire

Le Conseil d’État explicite un principe parfois mal compris : la délibération d’arrêt du projet de PLU n’ayant pas d’effet propre, les irrégularités qui l’affectent sont « purgées » par la délibération finale d’approbation, dès lors que celle-ci intervient après une enquête publique régulière.

2. La large souveraineté des communes en matière de zonage

Le juge réaffirme que le contrôle juridictionnel du zonage reste limité à l’erreur manifeste d’appréciation ou aux faits matériellement inexacts. Les communes conservent une marge d’appréciation importante pour définir leur parti d’aménagement, même si cela conduit à « déclasser » des terrains déjà partiellement urbanisés.

Cette décision illustre l’importance d’une analyse préalable fine des règles de constructibilité et des prescriptions locales. Chez Terralexis, nous ne nous contentons pas d’une lecture superficielle du zonage : nous analysons le PADD, les orientations d’aménagement, le contexte environnemental et paysager, pour anticiper les évolutions possibles du document d’urbanisme.

Trois points clés :

1. La légalité d’un PLU se joue principalement sur la délibération finale d’approbation, pas sur les étapes préparatoires. Cette distinction procédurale est essentielle pour cibler efficacement les risques juridiques.
2. Les communes disposent d’une large souveraineté pour classer les terrains en zones naturelles, dès lors que cette décision s’inscrit dans un parti d’aménagement cohérent visant la préservation du paysage et le contrôle de l’étalement urbain même si le terrain était déjà construit.
3. L’existence de réseaux et de constructions ne garantit plus la pérennité d’un zonage constructible. Dans un contexte de lutte contre l’artificialisation des sols (objectif ZAN), les collectivités peuvent légitimement « geler » des secteurs pour préserver les continuités écologiques.

Notre expertise opérationnelle vous permet de naviguer entre la complexité des procédures et la réalité du terrain, offrant une vision claire et stratégique pour tous les acteurs de l’aménagement : collectivités, promoteurs, particuliers et professionnels du conseil.

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Références juridiques :

• Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 27 janvier 2025, n° 490508
• Code de l’urbanisme : articles L. 153-11 à L. 153-21, L. 151-9, R. 151-18, R. 151-24
• Code général des collectivités territoriales : articles L. 2121-10, L. 2121-12

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